李幸祥｜长三角区域协同立法的价值与路径选择

李幸祥

上海市人民政府办公厅法律事务处副处长，法学博士

要目

一、长三角区域协同立法的价值二、长三角区域协同立法的实践与路径分析三、长三角区域协同立法的位阶与效力优先性
四、完善长三角区域协同立法机制的建议

长三角区域协同立法的价值在于，有助于推动长三角区域高质量一体化发展，实现区域共同利益；有助于为推动区域协调发展战略的实施提供法治保障；有助于优化立法的制度供给体系。区域协同立法的问题在于，缺乏立法法的直接依据，也缺乏立法协调机制和利益分配机制。区域协同立法的路径包括松散型协同、紧密型协同、融合型协同、一体化协同四种模式。通过协同立法出台的地方立法，与立法机关单独出台的地方立法处于同等位阶，但应当优先适用。建议根据立法项目特点，选择合适的协同立法路径；针对立法项目难点，建立立法协调机制和利益分配机制；依托长三角一体化示范区，分步推进协同立法；借力浦东新区法规立法权，先行开展变通立法。

随着长三角区域一体化发展上升为国家战略，制度体系的一体化开始提上议事日程。《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》（以下简称《长三角一体化纲要》）要求：“推动重点区域、重点领域跨区域立法研究，共同制定行为准则，为长三角一体化发展提供法规支撑和保障。”《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》（以下简称《长三角一体化示范区方案》）也要求：“探索一体化推进的共同行为准则，形成制度新供给，注入发展新动能。”可见，《长三角一体化纲要》和《长三角一体化示范区方案》已经从共同行为准则的角度，对制度体系的一体化提出了明确要求。目前，有关区域协同立法的研究文献不断涌现，一定程度上为推动长三角区域高质量一体化发展作出了理论贡献。但是，区域协同立法的价值究竟是什么？区域协同立法的路径如何选择？区域协同立法的机制如何完善？这些问题仍需进一步深化研究。

一、长三角区域协同立法的价值

价值并非抽象意义上可有可无的事物，尤其是对立法活动而言，价值追求将直接影响制度设计，如果价值目标不同，制度规则相异的可能性便会增大。为发挥价值目标在立法活动中的引领作用，有必要对长三角区域协同立法的价值进行阐释。实践表明，长三角区域协同立法对于长三角区域一体化发展具有显著的正向促进作用，其价值主要体现在以下三方面：

其一，有助于推动长三角区域高质量一体化发展，实现区域共同利益。区域协同立法是区域内各行政区为了区域共同利益而自我约束，建立统一的制度体系。区域共同利益是区域内各行政区的共同利益，如果没有共同利益来维系，多个地域单元将缺乏凝聚力，也不可能有共同发展的基础与动力。区域一体化首先是消极形式上的，即消除行政边界对生产要素的障碍，拆除影响自由流通的壁垒；然后才是积极意义上的，即推行共同政策，促进经济社会政策协同。区域协同立法便是积极意义上的一体化，可以防止区域合作中出现政策冲突，从而实现政策协同，维系区域利益。

在区域一体化的趋势下，传统的区域内部公共问题和公共事务趋于外部化，跨行政区的公共问题大量形成，而地方政府的单边努力却无法解决上述问题。同时，不同行政区的地方利益诉求又促使地区间竞争关系的形成，在相应的制度规范缺失的情况下，容易导致恶性竞争。根据囚徒困境理论，当每一个体都只考虑自身利益时，即使都遵守社会规则，个体行为与集体利益也不一定吻合，甚至个体的最大利益也不一定真能实现。对区域合作而言也是如此，区域合作有利于避免资源浪费和无序竞争，也有利于优势互补从而实现更高利益，但是区域内各成员的个体理性按市场法则所得到的结果却并不是最经济的，很多时候会发生类似“囚徒困境”的难题。为防止制度供给领域出现类似“囚徒困境”的问题，就需要各行政区在制定涉及区域共同利益的地方性法规、政府规章时，坚持以区域共同利益为导向，采取协同立法的方式，防止各行政区基于自身局部利益而各自为政。

其二，有助于为推动区域协调发展战略的实施提供法治保障。党的十九大报告指出：“实施区域协调发展战略”“建立更加有效的区域协调发展新机制。”2018年3月，现行宪法修改时在序言中的国家任务部分增加了“贯彻新发展理念”的表述。由此，区域协调发展成为实现国家任务的重大举措。2018年11月，中共中央、国务院发布《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》，要求“建立健全区域协调发展法律法规体系”。

对长三角区域而言，不仅《长三角一体化纲要》和《长三角一体化示范区方案》对区域协同立法提出了要求，而且，为推动区域协调发展战略的实施，国家层面还出台了一系列推动区域政策协同的文件。例如，早在2008年9月，国务院曾发布《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》，要求“加强区域立法工作的合作与协调，形成区域相对统一的法制环境”。2015年12月，国家发展改革委发布《关于进一步加强区域合作工作的指导意见》，提出“健全并完善促进区域合作发展的法律法规和规章制度体系”。2020年10月，科技部、国家发展改革委等六部门发布《长三角G60科创走廊建设方案》，要求“健全区域政策协同机制，加强区域政策制定、执行和评估的衔接”。区域协同立法的价值就在于将上述国家层面的文件所提出的要求落到实处，从而为推动区域协调发展战略的实施提供相应的法治保障。

其三，有助于优化立法的制度供给体系。长三角区域协同立法，实际上也是国家治理体系和治理能力现代化的要求。长三角区域涉及三省一市，不同的立法主体在实际立法中难免出现价值偏向，而区域协同立法有助于纠正此类价值偏向，为实现区域公共价值、推动区域公共治理服务。实践证明，区域经济合作越是紧密，区域协同立法的需求就越强烈。长三角区域作为我国区域经济合作最为紧密的地区，各行政区之间进行协同立法的需求最为突出。长三角区域一体化发展，既是国家战略，但又涉及大量的地方事务，其中的立法制度供给不可能都由中央层面来提供。“当中央立法无法提供所需的法律时，应当由地方立法来提供以弥补可能出现的法律体系的空白。区域协同立法可以减轻中央的立法负担并提供适合于本地区的法律产品，能够在不改变我国现有立法权限划分的基础上完善现有立法体系，还能激发地方主动解决问题的积极性，是一种有效率的做法。”因此，长三角区域协同立法有助于提供适合于长三角区域的制度规则，从而优化立法制度供给体系。

二、长三角区域协同立法的实践与路径分析

长三角区域协同立法的价值是显而易见的，近年来相关实践也日益丰富，为协同立法的路径探讨提供了实证基础。

长三角区域协同立法的实践

随着区域内各行政区共同利益的日益增多，现行的法律规范供给模式已无法满足区域法制的需求，客观上需要构建新型的法律规范供给模式，而区域协同立法不失为具有探索价值的新型法律规范供给模式。从近几年长三角区域协同立法的实践来看，的确在法律规范供给方面发挥了重要作用。其中，较有代表性的区域协同立法包括以下几项：

一是大气污染防治立法。上海、江苏、浙江、安徽三省一市人民代表大会常委会分别于2014年7月、2015年2月、2016年5月、2015年1月通过了该省（市）的《大气污染防治条例》，对区域大气污染防治协作以专门章节进行规定。

二是保障长三角一体化的专门立法。上海、江苏、浙江、安徽三省一市人民代表大会常委会分别于2018年11月通过了《关于支持和保障长三角地区更高质量一体化发展的决定》。上海、江苏、浙江两省一市人民代表大会常委会分别于2020年9月通过了《关于促进和保障长三角生态绿色一体化发展示范区建设若干问题的决定》。这两个决定的内容高度协同。

三是保障长江流域禁捕的专门立法。上海、江苏、浙江、安徽三省一市人民代表大会常委会分别于2021年2月、3月通过了《关于促进和保障长江流域禁捕工作若干问题的决定》。这一决定的内容也是高度协同。

长三角区域协同立法面临的主要问题

尽管长三角区域协同立法已经有了一些实践，但也面临几个比较突出的问题。

首先，立法法仅规定了联合制定部门规章，但未规定联合制定政府规章，也未规定其他协同立法的形式。可见，协同立法还未完全制度化，目前的协同立法项目还仅限于个案的实践。基于此，在协同立法过程中，如果一方不愿继续协同，即可能导致协同立法无法完成。对于实践中地方人大所开展的区域协同立法，最为关键的理论问题是与单一制国家结构形式和人民代表大会制度是否存在内在紧张关系。有的学者甚至认为区域协同立法应当审慎，认为省级层面不宜实施协同立法，即使实施，其协同的方式也应当有严格的限制和明确的规定。

其次，区域协同立法所能协同的程度，取决于各行政区之间的博弈。但是，长三角区域的三省一市之间，博弈的结果可能并不符合区域共同利益。由于三省一市经济社会发展状况存在差异，各方的立法诉求、价值目标难免存在差异，如果任由各行政区追求自身利益，而缺乏立法协调机制，在出现现实的或潜在的利益冲突时，可能会导致协同立法无法继续。从长三角区域协同立法的实践来看，目前的协调主要是立法机关的工作机构在工作层面进行协调，或者是立法机关的负责人之间进行协调。这种协调基本上属于个案性质的协调，对于立法协调机制的启动情形、协调程序、协调意见的处理等都缺乏明确规定。

再次，区域协同立法中的利益分配机制缺失。利益分配问题是“区域协调发展的核心问题，也是重复建设和地方保护主义顽症久治不愈的根源所在”。同时，利益关系在政府间关系中居于首位，也是政府间关系的真正内涵。如果区域协同立法中缺乏利益分配机制，有可能在存在利益冲突的行政区之间难以达成共识。比如，一方追求经济发展；另一方追求生态保护，而协同开展生态保护可能会对经济发展产生影响。此时，如果未能在双方之间进行合理的利益分配，则区域协同立法较难实现。可见，区域协同立法的最大难点，在于协调各方利益分歧，因此，有必要建立利益分配机制，实现收益共享与利益补偿。

长三角区域协同立法的路径分析

为了实现长三角区域协同立法的价值目标，在既有协同立法的实践基础上，对区域协同立法的路径分析如下。

1.松散型协同：关键部分条款协同，三省一市分别制定发布

松散型协同的特点是，三省一市的立法机关对需要协同制定的关键部分条款进行协商，达成一致后在各自的地方立法中予以体现。三省一市的立法机关对其余条款仍保留较大的自主权，可以结合本地实际出台个性化的条款。前述有关长三角区域大气污染防治立法的实践便是采取这一路径。

2.紧密型协同：立法内容基本相同，三省一市分别制定发布

紧密型协同的特点是，三省一市的立法机关对协同立法的项目整体上进行协商，达成一致后通过各自的立法程序进行制定。三省一市的立法机关不追求对立法条款的个性化表达，在立法程序上趋同，甚至发布时间也基本一致。前述有关保障长三角一体化和保障长江流域禁捕的专门立法便是采取这一路径。

3.融合型协同：立法内容完全相同，三省一市联合制定发布

融合型协同的特点是，三省一市的立法机关对协同立法的项目进行逐条协商，完全达成一致后，由三省一市联合制定发布。与紧密型协同的区别在于，融合型协同只有一个立法文本，同时适用于三省一市。融合型协同，本质上就是三省一市联合立法，目前尚无采取这一路径的立法实践。

4.一体化协同：创制区域立法主体，开展区域一体化立法

一体化协同的特点是，在三省一市现有立法主体之外，创制一个新的区域立法主体，由其开展区域一体化立法，直接适用于长三角区域。长三角区域目前既有的机构中，无论是推动长三角一体化发展领导小组，还是长三角区域合作办公室或者长三角生态绿色一体化发展示范区执行委员会，都缺乏法规规章制定权，不能作为立法主体。尽管这一路径近期几乎没有实施的可能性，但从长远来看，在理论层面可以作为未来的路径模式进行探索研究。例如，有学者曾建议，组建长江经济带发展合作委员会，作为国务院的直属机构和中央政府的大区级派出机关，代表国务院对长江经济带建设实施领导，发布方针政策，制定统一适用于11省市的规章。创制区域立法主体与上述构想中的长江经济带发展合作委员会在跨行政区域管辖这一点上具有相似性，如果后者可以制定规章，那么前者开展区域一体化立法在理论上也是可行的。

需要说明的是，区域协同立法虽然没有立法法的直接依据，但前述松散型、紧密型、融合型三种路径均是地方立法机关在其立法权限范围内开展立法活动，与立法法的基本原则并不抵触，其合法性应予认可。对于一体化协同这一路径，的确只有在立法法对区域立法主体作出规定的情况下才可实施，目前尚无法选择，但可作为远期展望做好研究储备。

三、长三角区域协同立法的位阶与效力优先性

区域协同立法作为新型的立法模式，通过协同立法所制定的地方性法规、政府规章，其位阶与效力优先性如何？这是在选择区域协同立法的路径时需要思考的问题。对此问题予以明晰，有助于区域协同立法的实践行稳致远。

应当看到，区域协同立法并未超越省级立法之上，位阶与三省一市单独立法相同。无论是松散型协同、紧密型协同，还是融合型协同，三省一市立法机关通过协同立法出台的地方立法，立法机关的法律地位并未因其协同立法行为而变化，因此，通过协同立法出台的地方立法与三省一市立法机关单独出台的地方立法处于同等位阶。但是，协同立法体现了各行政区的共同利益，而各行政区单独出台的地方立法则往往体现局部利益，鉴于区域共同利益应当高于局部利益，因此，通过协同立法出台的地方立法较三省一市立法机关单独出台的地方立法，虽然位阶相同，但应当具有优先适用性，即如果两者不一致，应当适用通过协同立法出台的地方立法。而且，长三角区域由三省一市四个行政区组成，各行政区单独出台的地方立法仍在各自辖区内施行。对区域协同立法事项而言，通过协同立法出台的地方立法相当于“特别法”，各行政区单独出台的地方立法则相当于“一般法”，基于“特别法优于一般法”的原理，通过协同立法出台的地方立法也应当优先适用。

另外，对一体化协同这一路径，由于涉及创制区域立法主体，需要修改立法法赋予此类立法主体以合法性，对区域立法主体制定的区域性立法，其位阶与效力优先性较为复杂。我国现行的央地关系下，中央与省级行政区之间并无特定的行政区层级。因此，区域立法主体不宜解释为中央与省级立法主体之间的新型立法主体，而宜解释为基于区域内各省级行政区的权力让渡而形成的共同立法主体。同时，考虑到地方性法规由地方人大及其常委会制定，而长三角区域并无区域性的人大组织，因此，区域立法主体宜比照省级政府行使规章制定权，专门针对跨行政区的特定事务进行地方立法。由此，区域立法主体制定的区域性规章，可视作区域内各省级政府的共同规章，其位阶与省级政府规章相同，但具有优先适用性。为了确保区域性规章在三省一市的统一适用，在特殊情况下，三省一市人大甚至可以共同赋予区域性规章特殊的优先适用性，即在区域性规章与省级人大单独制定的地方性法规不一致时，仍可优先适用。

四、完善长三角区域协同立法机制的建议

通过对长三角区域协同立法的价值、实践、路径、位阶与效力优先性的分析，对完善长三角区域协同立法机制，提出如下建议。

根据立法项目特点，选择合适的协同立法路径

长三角区域协同立法，显然不是为了追求形式意义上的协同，而是三省一市面对共同问题，针对共有事项，需要协同立法。如果属于某一行政区特有的事项，与其他行政区无关，则不需要协同立法。如果属于某两个或三个行政区共有的事项，也可在这两个或三个行政区之间协同立法，其余与该事项无关的行政区无须参与协同立法。同时，区域协同立法应当考虑三省一市各自实际情况，如果脱离实际，片面强调地方立法的统一性，可能适得其反，造成区域间经济社会发展失衡，出现地方法制的不协调。鉴于此，就具体的立法路径选择而言，如果仅需立法中的关键部分条款协同，则可选择松散型的协同立法模式；如果需要立法内容基本相同，但不追求形式上的联合制定发布，则可选择紧密型的协同立法模式；如果追求立法内容完全相同，且形式上需要联合制定发布，则可选择融合型的协同立法模式。对于通过区域协同立法出台的地方立法，为防止地方立法出台后，一方单独修改而破坏协同立法之规定，建议在相关立法的附则中明示该立法经协同制定，其修改也需遵照相应的协同程序。

针对立法项目难点，建立立法协调机制和利益分配机制

长三角区域协同立法，首先需要建立立法协调机制。例如，对协同立法中出现的分歧意见，如果三省一市立法机关的工作机构自我协商难以达成一致意见的，可以尝试由较为中立的机构进行协调。这一协调任务可以由长三角区域合作办公室来承担，因为该办公室由三省一市共同设立，由其进行协调易于为三省一市所接受。对于重大立法项目中需要协调的问题，可以提请长三角地区主要领导座谈会进行决策。同时，区域协同立法中的立法协调，不必过于追求立法文本完全一致。以省级人民代表大会常委会审议地方性法规草案为例，常委会审议时委员发表的意见各地不可能完全一致，不应为了协同而损害常委会委员发表审议意见的权利。而且，人民代表大会常委会表决时系一人一票，即使是三省一市人民代表大会常委会负责人之间达成一致意见，也并不能代表三省一市人民代表大会常委会意见达成一致。因此，所谓的意见一致，主要是基于立法协调机制所产生，立法机关的负责人和工作机构的作用在于推动立法协调机制运作。

其次，长三角区域协同立法需要建立利益分配机制。对于与各行政区利益密切相关的立法项目，特别是一方受益即意味着另一方可能受损的立法项目，尤其需要建立利益分配机制。在此类立法项目中，受益方与受损方应当对各自的获益和受损情况进行评估，或者建立模型进行科学测算，并在立法中设置专门的条款就受益方对受损方如何进行补偿作出规定。利益分配机制主要是通过受益方与受损方的协商进行运作，具体以相关行政区的政府机构出面进行协商为宜。对于三省一市政府协同制定规章，自然是由相应的政府机构对利益分配问题进行协商，即使是三省一市人民代表大会及其常委会协同制定地方性法规，由于利益分配涉及具体的行政管理问题，也宜由相应的政府机构进行协商。当然，具体操作中，政府机构协商形成的利益分配方案，需报请所属省级政府同意。

依托长三角一体化示范区，分步推进协同立法

长三角一体化示范区承载了一体化制度创新等使命，对于在整个长三角区域协同立法条件尚不成熟的立法项目，可以尝试在长三角一体化示范区先行先试，即先由示范区所在的沪苏浙两省一市协同制定适用于示范区的地方立法，施行一段时间后总结经验，如具备推广条件的，再在整个长三角区域开展协同立法。特别是在示范区开展协同立法，可以对示范区内的跨行政区联合执法作出制度安排，从而赋予跨区域联合执法合法性。

另外，虽然一体化协同立法的路径由于涉及区域立法主体的创制，目前尚不可行，但在长三角区域一体化示范区的协同立法中，可以尝试由示范区执委会牵头起草协同立法的草案文本。比如，示范区执委会牵头起草立法草案文本后，由沪苏浙两省一市相关部门提请所在省市政府常务会议审议，从而出台协同制定的政府规章。再进一步，甚至可以尝试由示范区执委会作为地方性法规的提议案人，由其牵头起草立法草案文本后，直接提请两省一市人民代表大会常委会审议法规案。虽然目前尚无此类实践，但根据《长三角一体化示范区方案》，该方案提出的一体化制度创新、重大改革集成等举措需要暂时调整实施有关地方性法规或规定的，由示范区执委会向两省一市人民代表大会常委会提出并办理相关手续，这说明由示范区执委会作为提议案人有一定空间。

借力浦东新区法规立法权，先行开展变通立法

根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权上海市人民代表大会及其常务委员会制定浦东新区法规的决定》，上海市人大及其常委会可根据浦东改革创新实践需要，遵循宪法规定以及法律和行政法规基本原则，制定浦东新区法规，在浦东新区实施。这是一项推动浦东新区高水平改革开放，打造社会主义现代化建设引领区的重要立法授权，但其意义不止于浦东新区本身。长三角区域如需制定一些创制性的规则，需要三省一市同时突破上位法规定的，可以通过先行制定浦东新区法规的方式，对法律、行政法规、部门规章作出变通规定。待浦东新区法规实施一段时间，争取获得在整个长三角区域暂停实施法律、行政法规、部门规章的特定条款的授权后，再在长三角区域开展协同立法。

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